LOI BOUTIN « DE MOBILISATION POUR LE LOGEMENT ET LA LUTTE CONTRE L’EXCLUSION » POINT DE VUE ET COMMENTAIRES DE PIERRE QUERCY, DÉLÉGUÉ GÉNÉRAL DE L’UNION SOCIALE POUR L’HABITAT
Liste des participants
Jean Cescau, Patrice Dunoyer de Segonzac, Christian Lacape, Jean-Paul Lebas, Cécile Guillerme, Lorraine Rist, Yves Lefranc, Dominique Garnier, Anne Tessier, René Bresson, Françoise Comet, Pascale Baille, Pauline Le Guern, Céline Gipoulon, Eric Hamelin, Michel Le Duc
M. Pierre Quercy, délégué général de l’USH, ancien membre du cabinet de M. Borloo, se propose de présenter les cinq grands chapitres de la loi Boutin, dont l’examen commence le jour même à l’Assemblée. En préambule, il rappelle que les lois sur le logements ont été fort nombreuses ces dernières années, et que malgré tout, l’essentiel pour le développement du logement social n’est pas tant le cadre législatif que la part du budget qui lui est consacré. Cette dernière est jugé trop faible dans le budget 2009, quoique corrigée partiellement par le plan de relance.
Sur le premier chapitre portant sur la gouvernance, le système des HLM, le rôle du 1%...
La Convention d’Utilité Sociale est un dispositif destiné à instaurer un objectif de qualité dans le fonctionnement des organismes HLM. Jusqu’à présent l’Etat ne dispose d’aucun moyen pour agir sur les « mauvais » organismes, ce qui contribue parfois à la dévalorisation de l’image des HLM. La CUS pourrait prévoir le versement de pénalités lorsqu’une crise n’est pas réglée par exemple. L’USH n’est pas hostile en soi à des sanctions financières mais elle pose la question des critères d’évaluation et des évaluateurs eux-même. Elle pencherait pour que ce soit la CGLS (Caisse de Garantie du Logement Social) plutôt que les DDE.
Remarque de Mme Comet : à l’heure actuelle, l’absence de sanctions n’est pas tant un problème de manque de moyens juridiques mais plutôt de défaut de volonté politique. Pour M. Quercy, les deux sont problématiques.
La péréquation financière entre organismes : il s’agirait d’une taxe versée à la Caisse de Garantie du Logement Social par les organismes qui ont des résultats financiers et n’investissent pas suffisament.
L’USH souligne la nécessité de prendre en compte la notion de groupe et pas seulement les organismes pris isolément. Ce mécanisme n’est pas négatif en soi, à condition qu’on ne compte pas sur ces flux financiers pour remplacer les financements de l’Etat. Or il semblerait que cette disposition de la loi ait déjà contribué à revoir à la baisse le budget consacré au logement pour 2009. De plus, cette mesure pourrait être rétroactive, ce qui est dommageable pour certains organismes en train de monter en puissance. Par ailleurs, l’effet pervers est déjà perceptible : un certain nombre d’organismes sont susceptibles de réduire leurs résultats financiers pour éviter cette taxe.
M. Cescau : quels seront les dipositifs de mise en œuvre et de suivi de la CUS ?
M. Quercy : l’idée intiale était un objectif national de production qui prenne la forme d’un pourcentage du patrimoine des bailleurs. L’USH a permis de ramener ce calcul à un niveau local. Mais il existe toutefois des indicateurs simples pour mesurer la production (les financements par exemple). C’est la notion de qualité de service qui est plus difficle à estimer : audits ? expertises ?... le débat n’est pas tranché.
Mme Comet : la péréquation semble difficile à mettre en œuvre, ne serait-ce que du fait des différences de comptabilité entre OPH et ESH…
M. Dunoyer de Segonzac : de petits organismes qui n’ont pas les moyens de construire seront quand même jugés sur ce critère ?
M. Quercy : oui mais ce sera un critère parmi d’autres.
M. Cescau : le regroupement d’organismes n’est-il pas envisagé ?
M. Quercy : cela le sera sans doute car la loi prévoit de retirer des compétences à certains organismes. L’USH aurait souhaité aller plus loin en ce sens (sur l’exemple britannique des « changing management agencies »).
Mme Comet objecte que les SA sont soumises à un pouvoir financier tandis que les Offices sont soumis à un pouvoir politique…
M. Quercy : il existe un mouvement de regroupement à l’œuvre dans les SA… et des cas où cela serait possible pour les offices (ex : Bayonne, ou l’Ile de France où la multiplicité des offices renvoie à la question de la gouvernance).
La loi indique que l’ANAH tout comme l’ANRU seront financés par le 1%. Cela représente a priori des moyens en moins pour le secteur. Le risque existe de voir le 1% supprimer les dispositifs ANRU lorsqu’ils ne concernent que peu de leurs salariés. Par ailleurs, en se désengageant au profit du 1%, l’Etat ôte sa base politique au système.
La loi prévoit de recentrer l’ANPEC sur des missions de contrôle et de verrrouiller l’UESL (qui resterait une organisation centralisée d’orientation et de contrôle des CIL). Un mouvement de concentration des CIL est en cours qui pourrait les voir passer de 100 à 35. Jean-Paul Lebas : tout le monde parle de hold-up sur le 1% mais personne ne proteste réellement… ni la Fédération du bâtiment, ni le MEDEF…
M. Quercy rappelle que le MEDEF a toujours été scindé en deux tendances : l’UIMM plutôt favorable au 1% et le secteur des services, dont est issue Mme Parisot, qui lui est plutôt défavorable. Actuellement, dans les zones tendues, le logement est une condition du développement économique. A noter que ce désengagement de l’Etat, qui marque la fin du système paritaire, n’est pas forcément définitif, comme l’ont prouvé d’autres exemples par le passé.
M. Lacape demande comment ces dispositions s’articulent avec le transfert des moyens aux collectivités locales.
M. Quercy précise que ces transferts se font pour les secteurs hors ANRU, et qu’il s’agit uniquement d’une délégation de gestion des aides à la pierre.
Le problème de financement est toutefois réel et global : collectivités de plus en plus souvent mises à contribution (et peut-être de moins en moins capables de suivre du fait de la crise) et également mises de fonds propres plus importantes (souvent 15 à 20 000€ par logement).
M. Quercy rappelle toutefois que malgré ces difficultés, le secteur a fortement progressé ces dernières années, hors zones tendues. D’ailleurs sur ces secteurs détendus, les opérateurs ne sont plus très volontaires pour construire (faible pression, impact des De Robien mis en marché…)
M. Lefranc demande comment évoluent les droit des réservation du fait de la part croissante du 1%.
En Ile de France, M. Quercy rappelle que les organismes n’ont plus de logements hors réservation. La DALO a toutefois renforcé le contingent d’Etat.
Parlant des modalités de financement, Mme Baille demande ce qu’il en est des objectifs de vente de logements. La loi ne prévoit pas d’imposition. Dans les faits depuis 2007, un mouvement s’est dessiné mais les ventes ne seront pas à la hauteur des mises en vente (du fait de ménages en place, âgés ou aux ressources trop modestes). Le problème est que ce sont toujours des immeubles entiers mis en vente alors que les organismes coopératifs montrent par exemple très bien comment on peut gérer des copropriétés où les organismes restent majoritaires.
Mme Comet : ne va-t-il pas y avoir de mise en vente massive du fait des problèmes de financement ? M. Quercy : les organismes
HLM ne sont pas pauvres, même si c’est très inégal de l’un à l’autre… il y a des recettes, du patrimoine amorti etc… et il y a toujours eu une régulation du secteur par la puissance publique.
Sur le deuxième chapitre qui concerne les quartiers anciens La loi prévoit un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés, dans l’esprit de l’ANRU.
L’USH y est favorable si ce dispositif n’est pas monté au détriment des fonds accordés à l’ANRU. Pour les HLM, un tel programme permet qu’on fasse des logements sociaux là où l’habitat est indigne. Cela permet, entre autres, d’éviter que les populations fragiles qui y vivent soient relogées dans des patrimoines HLM dans le cadre de la DALO et que leur arrivée déséquilibre la vie de certains programmes ou quartiers. L’objectif intial de sélectionner 150 quartiers a été revu à la baisse : seuls 50 quartiers expérimentaux seront désignés.
René Bresson, qui a travaillé sur la préparation de ce programme indique que les moyens initialement prévus ont été divisés par dix. Cette année une première consultation aura lieu pour 10 quartiers. Le facteur bloquant sera sans doute celui des copropriétés : le droit des copropriétés est beaucoup trop immobiliste pour qu’on puisse traiter cette question de façon satisfaisante. L’offre des quartiers anciens apparaît chroniquement déqualifiée car le droit ne permet pas les regroupements nécessaires à un bon traitement des îlots etc…L’idée serait d’améliorer certaines articles pour envisager l’expropriation d’un syndic de copropriété en cas de carence caractérisée…
Le constat est fait (M. Lebas) que la loi Boutin n’offre ni les moyens juridiques ni lesmoyens financiers de remédier à ces problèmes structurels.
M. Quercy souligne que le blocage vient en partie du Ministère de la Justice.
Sur le troisième chapitre concernant le développement de l’offre et les liens entre documents de planification
La loi va autoriser les dépassements de COS et non respect de gabarit. Elle renforcera les délais (seulement 18 mois au lieu de 3 ans) pour la mise en conformité des PLU avec les PLH.
Les PLH pourront zoner plus finement qu’auparavant les secteurs de développement de l’habitat.
Mais ces dispositions apparaissent limitées car les intercommualités n’auront pas réellement la compétence urbanisme. Et que les PLU ne sont jamais retoqués par l’Etat pour non-conformité avec les PLH.
M. Hamelin souligne que les EPCI qui disposent de la compétence urbanisme et qui ont un PLU communautaire n’ont eux-même pas dans les faits cette vision et gestion intercommunales.
La loi introduit également les Projets Urbains Partenariaux (PUP) qui permettront à un propriétaire privé d’aménager son terrain grâce à cette nouvelle procédure (entre le lotissement et la ZAC), avec des participations pour les équipements. L’USH y est favorable à condition qu’il y ait de réelles règles d’aménagement.
M Lebas indique qu’il s’agit d’une bonne chose pour les initiatives sur le foncier. Il faudra toutefois beaucoup de décrets pour sa mise en œuvre (compter au moins 3 ans). En tant qu’ACAD, cette disposition de peut être que saluée car elle diversifie la clientèle potentielle.
La loi recentre les amortissement Robien et Borloo sur les zones tendues. Elle étend par ailleurs la TVA à 5,5% aux logements en accession sociale (éligibles au PASS Foncier) en collectif. L’idée initiale d’inclure ces logements (ainsi que les PSLA) dans le décompte des 20% a pour l’instant été rejetée par le Sénat. Un compromis a aussi été envisagé pendant un moment : des pénalités moindres pour ceux qui feraient de l’accession sociale.
Quatrième chapitre concernant la mobilité dans le parc locatif social
Ces dispositions partent du constat d’une urgence pour loger les plus démunis parallèle à une sous-occupation du parc HLM ou une occupation par des ménages au-dessus des plafonds.
Concernant la sous-occupation, l’USH est plutôt d’accord sur les mesures proposées pour y remédier. Le seuil retenu est de 3 unités d’écart entre nombre de personnes dans le ménage et nombre de pièces dans le logement. Il semble nécessaire de ne pas descendre en-dessous du fait des gardes alternées d’enfant pour les couples séparés. Il sera impossible d’appliquer cette mesure aux personnes de plus de 70 ans.
Le préfet devra apprécier les zones détendues dans lesquelles la mise en œuvre de cette mesure n’est pas nécessaire.
Concernant la baisse de 10% des plafonds de ressource pour l’accès aux HLM, cette baisse ne ferait que rétablir les plafonds à leur niveau antérieur à la mise en place des 35 heures (l’augmentation du SMIC horaire qui en a découlé a fait automatiquement augmenter les plafonds qui leur étaient indexés). L’USH souhaite toutefois que l’on ne dépasse par les 10% afin de ne pas remettre en cause la mixité dans le patrimoine.
Les ménages dépassant de deux fois les plafonds de ressource auront trois ans pour quitter leur logement. Cela ne représente que 9 000 personnes sur les 4 millions de logements HLM et ils sont très majoritairement situés en Ile de France.
L’USH préfèrerait le maintien d’un contrat à durée indéterminée avec un surloyer élevé et progressif.
Dans certains cas, quand la part du locatif social est très élevé, une tolérance sera nécessaire pour l’équilibre urbain d’un quartier ou d’une commune.
M Lebas s’interroge : n’arrive-t-on pas aux limites de la réglementation ?
M Quercy rappelle qu’il existe des pays où il n’y a pas de plafonds mais des listes de critères très détaillés, plus adaptables localement.
Mme Baille demande comment apprécier le nombre de personnes qui seraient éligibles mais logées ailleurs que dans le HLM. M Quercy la renvoie à la demande HLM. Elle s’élève actuellement à 1,2 millions de dossiers, dont 400 000 demandes de mutations internes au parc HLM. Dans les faits, après la baisse de 10% des plafonds, environ 60% de la population devrait être éligible mais la moitié sont des propriétaires à petites ressources.
Cinquième chapitre consacré à l’exclusion et à l’hébergement
Le PARSA sera inclus dans le PDALPD. La loi instaure un dispositif de veille sociale. Elle revoit la DALO pour permettre de raisonner à une échelle plus régionale dans la recherche de solutions, ce qui paraît pertinent, notamment en Ile de France. Les organismes HLM seront compétents pour faire de la location et de la sous-location de parc privé s’il n’y a pas d’associations pour le faire.
Pauline Le Guern demande si la loi précise les modalités de comptage du nombre de places d’hébergement au sein d’une EPCI. En effet, la loi prévoit que les communes seront exonérées de leur obligation propre si l’EPCI remplit les objectifs additionnés.
Une question finale est posée par Mme Comet : quel est pour vous l’avenir du monde HLM ?
M. Quercy rappelle que fondamentalement, on ne peut pas faire face à la demande sans une politique d’aménagement et une politique foncière.
Le problème intrinsèque est que le système actuel des HLM a été conçu à un moment où la part des exclus était faible (1977). Aujourd’hui, le problème des charges par exemple pèse sur les ménages à faibles revenus. Les PLUS ne sont pas accessibles aux ménages les plus modestes.
Il y a une réelle nécessité à faire évoluer les financements. Le suivi des impayés est également problématique : ils sont relativement maîtrisés mais les gens issus de la rue ont des montants d’impayés qui représentent dix fois les niveaux moyens.
Enfin il est difficile d’avoir recours à des comparaisons nationales pour juger de notre système car elles sont généralement choisies pour conforter une position idéologique (cf. l’exemple de l’Espagne utilisé par le gouvernement alors que dans les faits, la situation est devenue catastrophique).
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