Partenariat Français pour les Villes et Territoires

Chers Membres du PFVT,

Dans le cadre de la consultation de la société civile, nous vous partageons le projet de stratégie internationale de la France en matière de « gouvernance territoriale » en cours de rédaction, sous le pilotage de la Mission de la gouvernance démocratique du MEAE.

L’objectif de la stratégie est d’identifier comment accompagner de la manière la plus optimale possible les autorités nationales et locales partenaires, en particulier celles bénéficiaires de notre aide publique au développement, face aux enjeux de gouvernance de leurs territoires auxquelles elles sont confrontées. Sont ainsi concernées les thématiques de la ville durable et inclusive, de l’aménagement du territoire, de la décentralisation ou bien encore de la sécurité foncière pour ne citer que les principales.

Le document stratégique identifie des axes d’intervention prioritaires qui se déclinent ensuite en objectifs puis en actions. Tous les leviers de l’action extérieure de la France sont pris en compte dans cette réflexion, qu’ils soient bilatéraux ou multilatéraux.

Après une première phase de consultation interministérielle, des consultations des collectivités territoriales, de la société civile et du secteur privé sont organisées. Les différents retours feront ensuite l’objet d’une consolidation en vue de la présentation de la stratégie prévue courant 2024.

Nous vous invitons à nous faire part de vos remarques et commentaires sur ce document par retour de mail coordination@pfvt.fr, en mode suivi de modification, avant le 8 mars 2024.

L’équipe du PFVT

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Aperçu du Document de travail :

Stratégie internationale de la France en matière de

Gouvernance territoriale  

 

Table des matières

Introduction

Chapitre 1. Contexte et enjeux de la gouvernance territoriale

  1. Définition et périmètre de la stratégie : une approche holistique au service d’une stratégie globale
  2. Les enjeux de la gouvernance territoriale : un potentiel levier de développement, de promotion de la démocratie et de protection de l’environnement non dénué d’écueils
  3. La France : un acteur engagé en faveur de la gouvernance territoriale
  4. Les principes directeurs d’intervention

Chapitre 2. Axes stratégiques d’intervention

       Axe 1. Promouvoir l’équilibre entre les territoires

Objectif 1. Développer les capacités de planification territoriale stratégique

Objectif 2. Accompagner le développement des villes intermédiaires

Objectif 3. Favoriser l’attractivité des territoires ruraux

       Axe 2. Favoriser la co-construction de villes et de territoires inclusifs

Objectif 4. Renforcer les capacités d’action des autorités locales

Objectif 5. Encourager l’instauration de processus participatifs de gouvernance locale

Objectif 6. Promouvoir l’inclusivité des territoires

Actions transverses aux deux axes d’intervention relatives à la coopération décentralisée

Feuille de route annexe :  l’action internationale de la France au service de territoires durables

 

Introduction

Le présent document d’orientation stratégique a pour objectif de définir les axes d’intervention prioritaires pour accompagner les autorités nationales et locales partenaires de la France, en priorité celles bénéficiaires de notre investissement solidaire et durable, face aux enjeux auxquels elles font face pour gouverner leurs territoires.

Qu’ils soient confrontés à des défis majeurs où qu’ils constituent des échelons de pouvoir, les territoires constituent à la fois un espace et un acteur qu’il convient de placer au cœur de notre politique internationale de coopération pour atteindre les objectifs de développement durable de l’Agenda 2030, conformément aux orientations du Conseil présidentiel pour le développement (mai 2023), du Comité interministériel pour la coopération international et le développement (juillet 2023) et de la loi de programmation relative au développement solidaire et à la lutte contre les inégalités mondiales du 4 août 2021.

Conformément à ces documents cadre, les deux piliers indissociables de notre politique de coopération internationale – la préservation des biens publics mondiaux et l’éradication de l’extrême pauvreté et des inégalités – appuieront les orientations promues dans le cadre de cette stratégie.

Eléments complémentaires en cours de rédaction

A la différence des documents stratégiques antérieurs, consacrés exclusivement à certains thèmes (ville durable), il a été décidé d’adopter une approche holistique. Sont ainsi pris en compte d’une part, l’ensemble des territoires, qu’ils soient urbains, ruraux ou périurbains ainsi que l’ensemble des problématiques de gouvernance territoriale auxquels ces territoires sont confrontés.

Issue de concertations élargies avec l’ensemble des acteurs français actifs à l’international sur les sujets de gouvernance territoriale, cette stratégie a vocation à présenter une vision partagée des enjeux et à offrir un cadre d’intervention commun en identifiant les priorités d’action stratégiques.

Chapitre 1. Contexte et enjeux de la gouvernance territoriale

1.   Définition et périmètre de la stratégie 

La stratégie de la gouvernance territoriale s’inscrit dans le cadre de l’approche française en matière de gouvernance démocratique. En vertu de celle-ci, la gouvernance ne se borne pas aux seules institutions de l’Etat. Elle englobe l’ensemble des processus décisionnels qui interviennent avec les différentes parties prenantes (État, collectivités, entreprise, société civile, etc.) dans l’élaboration et la mise en œuvre de l’action publique.

Selon cette approche, la gouvernance territoriale peut se définir comme l’ensemble des régulations – politiques, économiques, sociales, culturelles, etc. – mises en œuvre par les autorités locales, nationales ou la société civile et permettant l’implication de tous les acteurs d’un territoire dans la définition et la mise en œuvre des politiques relatives à ce territoire.

A l’échelle des territoires, cette approche holistique de la gouvernance requiert donc de ne pas se centrer sur les seules institutions de l’Etat ou les autorités locales et veiller à inclure l’ensemble des parties prenantes via des modalités d’action et de prise de décision partenariales.

La stratégie s’adresse à l’ensemble des territoires du globe hors Union européenne (UE) et embrasse l’ensemble des enjeux de gouvernance territoriale :

 

2.     Les enjeux de la gouvernance territoriale : un potentiel levier de développement, de promotion de la démocratie et de protection de l’environnement non dénué d’écueils

La gouvernance territoriale permet d’agir sur de nombreux enjeux stratégiques et constitue à ce titre un puissant levier d’action pour la politique d’investissement durable et solidaire de la France :

A l’inverse, une gouvernance territoriale défaillante peut devenir source d’instabilité. Que ce soit à l’échelle d’un Etat ou d’un espace plus restreint, un développement territorial déséquilibré, concentré autour d’îlots de prospérité, creuse les inégalités socio-spatiales. Cette fracture territoriale entame la cohésion des territoires et peut être porteuse de conflit.

En outre, par essence la gouvernance territoriale recouvre un enjeu politique. L’exercice du pouvoir par les autorités locales, en particulier quand il s’agit d’autorités décentralisées, se heurte souvent à la réticence du pouvoir central qui peut redouter une perte de pouvoir et une mise en concurrence directe avec les autorités locales. Cette dimension politique de la gouvernance territoriale doit être prise en compte à sa juste mesure dans la conduite de projets ayant pour objet la gouvernance territoriale.

3.     La France : un acteur engagé en faveur de la gouvernance territoriale

La France est depuis longtemps engagée en faveur de la gouvernance territoriale et constitue en particulier un acteur de premier plan concernant la gouvernance urbaine :

Pour influer sur les enjeux de gouvernance territoriale au plan international, la France dispose :

4.     Les principes directeurs d’intervention

A l’appui des bonnes pratiques identifiées au niveau international, notamment au sein de l’OCDE, et dans le cadre de la coopération bilatérale, deux principes directeurs guideront l’action de la France en faveur de la gouvernance territoriale :

Chapitre 2. Axes stratégiques d’intervention

La France poursuivra deux axes d’intervention complémentaires dans le cadre de son action internationale en faveur de la gouvernance territoriale.

è   Axe 1. Promouvoir l’équilibre entre les territoires

L’objectif de ce premier axe est de contribuer à une répartition équilibrée des populations, des activités et des ressources dans les différents territoires afin de préserver durablement ces espaces comme lieu de vie et d’activité. Concrètement, les trois objectifs d’action retenus visent à soutenir un développement équilibré et harmonieux entre les différents types de territoires à l’échelle d’un Etat : métropoles/capitales, villes intermédiaires, zones péri-urbaines et zones rurales.

Objectif 1. Développer les capacités de planification territoriale stratégique

Enjeu La planification territoriale est un élément clé de la gouvernance territoriale car elle permet une vision partagée sur l’avenir des territoires en étant en mesure d’anticiper les évolutions, notamment démographiques. Via la définition d’objectifs et de de plans d’aménagement du territoire, elle permet orienter le développement et l’utilisation des ressources dans un espace donné en veillant à un équilibre entre les différentes dimensions (productivité, préservation de l’environnement, mobilité, inclusivité, etc.).

Constat A ce jour, souvent les autorités nationales ou locales, en particulier celles confrontées à des évolutions très rapides de leurs territoires (urbanisation, croissance démographique, etc.), ne disposent pas des capacités institutionnelles ou techniques pour conduire cette planification stratégique (systèmes d’information géographique, schéma directeur, etc.). En outre, si ces capacités existent, la mise en œuvre des documents de planification demeure insuffisante et parfois inexistante en fonction des géographies concernées. Une seconde fragilité réside dans l’insuffisante accessibilité des données socio-territoriales par les différents acteurs institutionnels concernés par la gestion d’un territoire donné. Or ces données constituent de précieux outils d’aide à la décision en matière d’aménagement du territoire.

Actions préconisées

  1. Développer ou renforcer les capacités institutionnelles et techniques de planification stratégique aux niveaux national et local, notamment dans les territoires confrontés à une urbanisation marquée, en veillant à bien articuler les échelons nationaux et locaux.
  2. Appuyer l’élaboration et la mise en œuvre de documents programmatiques (schéma directeur, master plan, systèmes d’information géographique (registres fonciers urbains, opération d’adressage, mobilité, etc.).
  3. Améliorer les capacités de gestion des données socio-territoriales et cartographiques des autorités locales et leur accessibilité (collecte, utilisation). 

Objectif 2. Accompagner le développement des villes intermédiaires

Enjeu. Les villes intermédiaires et de moins de 1 million d’habitants concentrent 60% de la croissance urbaine dans le monde. Selon ONU-Habitat, la moitié des aires urbaines qui existeront dans 10 ans ne sont pas encore construites à ce jour. Cette évolution est encore particulièrement marquée en Afrique : d’ici à 2025, plus de 100 villes du continent africain accueilleraient (au moins) 1 million d’habitants alors qu’elles n’étaient encore qu’une cinquantaine en 2010. L’accompagnement des villes intermédiaires est donc crucial pour répondre aux enjeux de gouvernance territoriale.

Constat

  1. Généralement les villes secondaires des pays à revenu faible ou intermédiaire et pays émergents sont dépourvues des services publics urbains et des infrastructures nécessaires pour répondre à la pression démographique. Or l’absence d’accès équitable à ces services (eau/assainissement, drainage, voierie, mobilité, collecte des déchets solides, etc.) contribue à aggraver les inégalités sociales et présentent des risques pour la santé humaine.
  2. Par ailleurs, l’accès à un logement décent et abordable est également particulièrement problématique dans les villes confrontées à un phénomène d’urbanisation rapide. Du fait de la croissance démographique, l’offre de logement n’est pas en mesure de répondre à la demande et cette inadéquation génère des phénomènes d’étalement urbain non maîtrisés avec le développement de zones d’habitat informels et insalubres. Aujourd’hui, la principale solution de sortie de l’habitat informel étant l’accession à la pleine propriété du sol et du bâti, elle est inabordable pour la plupart des ménages. L’insécurité foncière contribue à aggraver davantage cette crise du logement.

Actions préconisées  

  1. Soutenir l’élaboration de schéma directeurs et de systèmes d’information géographique pour les villes intermédiaires ayant un taux de croissance urbaine supérieur à 3%.
  2. Poursuivre les appuis pour la mise à l’échelle des services urbains essentiels et organiser systématiquement une coordination des bailleurs internationaux sur le terrain sur ce sujet.
  3. Prioriser l’habitat : développer et promouvoir des solutions innovantes pour la création de parcs de logement abordables.
  4. Soutenir l’élaboration de modèles de développement économique régional s’appuyant sur les filières des villes secondaires.

Objectif 3. Favoriser l’attractivité des territoires ruraux  

Enjeu. Pour contribuer à un développement équilibré des territoires à l’échelle d’un Etat, il est fondamental de penser le développement économique et social des zones rurales et péri-urbaines afin de ne pas créer ou creuser une fracture territoriale. L’enjeu réside donc dans la création de potentialités économiques dans les territoires ruraux.

Constat Dans les pays à revenu faible ou intermédiaire et pays émergents, le monde rural demeure souvent mis à l’écart du développement avec une concentration des services essentiels et des potentialités économiques, dans les villes, créant alors des ilots de croissance urbaine, polarisant les opportunités. De plus, l’insécurité foncière (seulement 30% de la population mondiale détient un titre de propriété foncière), l’insuffisante reconnaissance des droits fonciers informels et plus généralement, les difficultés d’accès à la terre, peuvent contribuer à accroître le phénomène d’exode rural.

Actions préconisées

  1. Soutenir les chaînes de valeurs agricoles locales et développer les dispositifs de formation professionnelle agricole, conformément à la stratégie « Sécurité alimentaire, nutrition et agriculture durable ».
  2. Œuvrer en faveur de la sécurisation foncière, en particulier dans les Etats où l’accès à la terre est identifié comme une source potentielle de conflits, en soutenant les démarches inclusives de gouvernance multi-acteurs.
  3. Promouvoir un tourisme national éco-responsable via la valorisation du bâti ancien et la protection de la biodiversité.
  4. Soutenir le développement d’infrastructures numériques dans les territoires ruraux pour favoriser un accès équitable aux nouvelles technologies.

 

Axe 2. Favoriser la co-construction de territoires inclusifs

L’objectif de ce second axe d’intervention est de contribuer à la fabrique de politique territoriale, quelle que soit l’échelle d’intervention concernée (Etat, région/province, commune, arrondissement), qui réponde au double objectif de co-construction et d’inclusivité. Pour ce faire trois objectifs d’action ont été priorisés :

Objectif 4. Renforcer les capacités d’action des autorités locales

Enjeu La gouvernance territoriale peut constituer un vecteur de développement durable et humain en permettant une meilleure allocation des services publics grâce à une adéquation de ceux-ci avec les besoins et les spécificités locales. Toutefois, cette approche présuppose que les autorités locales disposent des capacités tant financières que matérielles nécessaires pour fournir les services dont elles auraient la charge.

Constat De par le monde et en particulier dans les pays en développement (PED), les autorités locales, qu’elles soient déconcentrées ou décentralisées, bien souvent ne disposent pas de moyens suffisants pour accomplir les compétences qui leur sont confiées. Dans les Etats décentralisés, les processus de décentralisation initiés depuis le début des années 1990 dans de nombreux PED, se sont principalement traduits par une inscription de la décentralisation dans les textes (Constitution, etc.) sans pour autant donner lieu à un véritable transfert de compétences, accompagné des moyens financiers et opérationnels afférant. Dans les Etats unitaires, tout en tenant compte des spécificités des cadres institutionnels, de manière générale, les autorités déconcentrées sont également confrontées à une faiblesse de moyens pour déployer leur action. L’enjeu des mandats sous-financés ou non financés étant prépondérant, l’accroissement des ressources financières des autorités locales constitue la piste principale d’intervention.

Actions préconisées

  1. Ressources financières
    • Promouvoir et renforcer l’instauration d’une fiscalité locale propre ou affectée/déléguée conformément à la Stratégie interministérielle d’appui à une meilleure mobilisation des ressources intérieure publiques (MRIP, 2020).
    • Renforcer les capacités des autorités locales en gestion des finances publiques (programmation, exécution, contrôle budgétaire, budget participatif, etc. )
    • Faciliter l’accès des collectivités territoriales à la finance climat (publique et privée, nationale et internationale) en développant des schémas innovants.
    • Développer le contrôle par les Institutions Supérieures de Contrôle (ISC) locales de la régularité, voire de la performance, de l’emploi de ces ressources.
  2. Ressources humaines: développer les capacités en ressources humaines des administrations locales (recrutement, structuration, gestion) notamment via la coopération administrative.

Objectif 5. Encourager l’instauration de processus participatifs de gouvernance locale

Enjeu. La co-construction des politiques publiques territoriales avec les citoyens est clé pour façonner une gouvernance territoriale durable et démocratique. L’association étroite des citoyens aux mécanismes de prise de décision contribue non seulement à l’efficacité des politiques publiques (meilleure prise en compte des besoins, viabilisation dans la durée des projets) mais également à la légitimité et la confiance accordée aux pouvoirs publics. Elle doit également permettre de faire progresser la redevabilité.

Constat Il est impossible de dresser un constat exhaustif, sur les pratiques de participation des citoyens à la gouvernance locale tant les situations sont multiples et diverses. Néanmoins, dans un contexte global de rétrécissement de l’espace civique, la gouvernance locale n’échappe vraisemblablement pas à cette tendance. La participation des citoyens à la fabrique des politiques locales varie en fonction des territoires concernés :

  1. A l’échelle des villes, avec le phénomène d’urbanisation croissante, le nombre d’acteurs impliqués dans la co-production de la ville croit. Néanmoins cette multitude et cette diversité d’acteurs n’est pas nécessairement associée aux modalités d’action et de prise de décision. En outre, de forts enjeux de coordination des acteurs par les autorités locales se font également jour.
  2. Au niveau rural, les enjeux de gouvernance territoriale portent majoritairement sur l’accès à la terre et aux ressources naturelles, sachant que ceux-ci font l’objet d’une concurrence accrue principalement du fait de la croissance démographique et de l’impact du changement climatique. Si les politiques foncières ou agricoles, sont décidées au niveau national, les autorités locales peuvent néanmoins disposer d’un pouvoir d’action pour permettre la participation des citoyens.

Actions préconisées : développer une approche systémique de la gouvernance démocratique à l’échelon local en s’appuyant notamment sur les piliers suivants :

  1. Promouvoir, en lien avec les autorités nationales et locales, la création de cadres de participation citoyenne pour la conception et la mise en œuvre des politiques publiques locales. Dans cette perspective, encourager les échanges dans le cadre de la coopération décentralisée, sur les pratiques de démocratie participative.
  2. Soutenir les organisations de la société civile œuvrant pour une participation citoyenne aux politiques locales.
  3. Promouvoir, en lien avec les autorités nationales et locales, la conception et la mise en œuvre de mécanismes de droit à l’information des citoyens, de redevabilité et de transparence des politiques locales.

Objectif 6. Promouvoir l’inclusivité des territoires

Enjeux. Façonner des territoires où les besoins et les vulnérabilités de l’ensemble des populations, en particulier les plus fragiles, sont pris en compte.

Constat. Une majorité des territoires ne sont pas adaptés aux groupes vulnérables qui y vivent. Les femmes, les personnes handicapées, les minorités vulnérables peuvent voir leur quotidien entravé par des obstacles pour se déplacer, accéder aux services essentiels ou à l’emploi tout en se sentant en insécurité. Cette inadaptation des territoires aux personnes vulnérables est vectrice d’inégalités ou contribue à aggraver les inégalités existantes.

Actions préconisées

  1. Faire de la prise en compte du genre dans les projets de gouvernance territoriale soutenus par la France, un prérequis obligatoire en veillant en particulier à renforcer la participation des femmes aux instances de gouvernance locale (9ème objectif du Conseil présidentiel pour le développement).
  2. Appuyer les autorités nationales et locales dans la conception et la mise en œuvre de politiques d’inclusion en direction des personnes atteintes de handicap (mise en œuvre de campagne de sensibilisation, soutien aux opérations d’aménagements d’équipements publics).
  3. Appuyer les autorités locales dans la détection/l’identification des populations en situation d’extrême pauvreté et d’exclusion, notamment à l’appui de données socio-territoriales, et les accompagner dans la mise en œuvre de politiques sectorielles dédiées (éducation, santé, adaptation au changement climatique, etc.).

Actions transverses aux deux axes d’intervention relatives à la coopération décentralisée

  1. Soutenir la coopération décentralisée.
  2. Poursuivre l’amélioration de l’Atlas français de la coopération décentralisée, en tant qu’outil de référence sur les coopérations décentralisées en cours et pour faciliter la coordination des projets avec les politiques décentralisées.
  3. Renforcer les capacités des acteurs de la coopération décentralisée, notamment en s’appuyant sur les réseaux régionaux multi-acteurs (RRMA) et sur les organisations faitières et spécialisées dans l’action internationale des collectivités territoriales.

 

Feuille de route annexe :  l’action internationale de la France au service de territoires durables

[rédaction en cours – rubrique complétée ultérieurement]

La stratégie a pour objet la gouvernance territoriale et n’aborde donc pas l’action que la France déploie dans différents domaines sectoriels pour contribuer à façonner des territoires durables, sobres et résilients (décarbonation des bâtiments, mobilités, etc.). Ce sujet dépasse le strict périmètre de la stratégie.

Toutefois, en complément de la stratégie, le MEAE souhaiterait faire figurer dans une feuille de route annexe, les différentes initiatives et priorité que la France porte sur ce sujet afin de disposer d’une vision exhaustive de l’action de la France en faveur des territoires et de leur gouvernance.

Cette feuille de route est cours d’élaboration.